L’abdication de la Cour européenne des droits de l’Homme en matière de sanctions disciplinaires

L’Institut international des droits de l’Homme et de la paix et l’Université de Caen Normandie s’associent pour une série de « Points de vue » exclusifs.

« L’abdication de la Cour européenne des droits de l’Homme en matière de sanctions disciplinaires »

par Anaïs PERIER
Etudiante en Master Droit des libertés de l’UFR Droit
de l’Université de Caen Normandie

Affaire : Cour EDH, 3 novembre 2022, Dahan c. France, 32314/14

I. – Textes

• Convention Européenne des Droits de l’Homme art. 6§1(CEDH)
• Loi du 11 janvier 1984 art. 66 (Version du 27 juillet 1991)
• Loi du 13 juillet 1983 art. 19 (Version du 16 juillet 1987)
• Code général de la fonction publique (CGFP), art. L533-1 (Version du 1^er mars 2022)

II. – Contexte

En France, les fonctionnaires sont soumis à des droits et obligations. Tout manquement peut entraîner une ou plusieurs sanctions disciplinaires classées en quatre groupes sous l’auspice de l’article 66 de la Loi du 11 janvier 1984 et codifié à l’article L533-1 du CGFP. Ces sanctions vont de l’avertissement jusqu’à la mise à la retraite d’office et/ou révocation du fonctionnaire.

En cas de sanction lourde, la consultation d’un conseil de discipline est obligatoire avant le prononcé de la sanction (article 19 de la Loi du 13 juillet 1983).

La jurisprudence en matière de sanction disciplinaire de la fonction publique semble valablement infliger des sanctions plus lourdes aux hauts fonctionnaires en raison de la nature particulière de leurs fonctions. C’est ce que le juge administratif énonce dans un arrêt du CE du 16 octobre 2019 (n°422339), où un ambassadeur de France en République Centrafricaine avait été mis à la retraite d’office, après avoir délivré irrégulièrement 730 visas à des ressortissants de ce pays. C’est sur une problématique analogue de procédure disciplinaire et d’impartialité que l’affaire Dahan c/ France du 3 novembre 2022 de la Cour Européenne des Droits de l’Homme (Cour EDH) voit le jour avec une décision novatrice.

Le contrôle juridictionnel opéré par le Conseil d’Etat sur la sanction disciplinaire est-il d’une étendue suffisante, permettant de subvenir aux exigences de l’article 6§1 de la CEDH ? Telle est la question posée à la Cour EDH.

III. – Analyse

En dépit de ses excellents états de service, un Représentant permanent de la France auprès du Conseil de l’Europe a fait l’objet d’une procédure disciplinaire en raison de son attitude sexiste répétée. En août 2010, le requérant, à la suite d’une évaluation à 360° par ses subordonnés, et d’une plainte d’une collaboratrice du Ministère des affaires étrangères et européennes, s’est vu convoqué par le Directeur général de l’administration (DGA) aux motifs qu’il avait un comportement déplacé envers le personnel féminin, qu’il procédait à du harcèlement moral et que l’image du Ministère en pâtissait. Fin septembre 2010, il est alors remplacé dans ses fonctions. En l’espèce, le DGA, en sa qualité de président de la commission administrative paritaire, l’a informé des modalités d’accès à son dossier, de sa possibilité d’être assisté et de présenter des observations et témoins. Le 7 décembre 2010, la commission administrative présidée par le DGA, réunie en conseil de discipline, rend un avis à charge contre le requérant sur le fondement de l’article 66 de la Loi du 11 janvier 1984. A cette fin, le Président de la République décide de la mise à la retraite d’office du requérant et le ministre des affaires étrangères prononce sa radiation du corps des ministres plénipotentiaires le 4 mars 2011.

Devant la Cour EDH, le requérant lésé se fonde sur l’article 6§1 de la CEDH, concernant le droit à un tribunal impartial, pour soutenir au fond, l’existence de plusieurs vices de la procédure disciplinaire engagés contre lui. De prime abord, il se plaint du manque d’impartialité du DGA, aussi bien personnelle que fonctionnelle. Il reproche une omniprésence du DGA qui est à la fois supérieur hiérarchique, autorité de poursuite et président du conseil de discipline. De plus, il s’estime victime d’une animosité personnelle de la part du DGA, le soupçonnant de vouloir le remplacer dans ses fonctions. Enfin, il déplore l’absence de contrôle juridictionnel du Conseil d’État sur l’impartialité objective du conseil disciplinaire. Selon le requérant, le Conseil d’Etat se borne à souligner que le DGA ne présentait pas “d’animosité particulière” à son égard.

Le gouvernement français avance quant à lui que le double rôle du DGA n’a aucune incidence sur la procédure disciplinaire, ayant “seulement agi au sein du conseil de discipline selon les textes applicables” et que l’inobservation des garanties de l’article 6§1 n’a pas gravement compromis son caractère équitable.

La Cour EDH dans l’arrêt du 3 novembre 2022 estime la requête recevable et aboutit à un constat de non-violation de l’article 6§1 de la CEDH, en ce que la cause du requérant a été valablement examinée sous l’égide des critères posés par l’article 6§1. Autrement dit, il a été entendu équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, décidant de ses droits et obligations de caractère civil.

La Cour commence par rappeler au §38 que l’article 6§1 est applicable en l’espèce, sous son volet civil. Elle ajoute aux §50 et suivants que le simple contrôle ultérieur d’un organe juridictionnel de pleine juridiction (le Conseil d’Etat en l’espèce), suffit pour satisfaire l’article 6§1, en sachant que les autorités administratives en charge de la procédure disciplinaire sont des organes non juridictionnels.

La Cour EDH observe la volonté du Conseil d’Etat d’exercer, en tant que juge de l’excès de pouvoir, un contrôle entier de proportionnalité de la sanction disciplinaire. Elle se retranche du côté du Conseil d’Etat, en notant par ailleurs que, dans la jurisprudence européenne, ces deux contrôles ne coïncident pas en principe (§61). Elle conclut que la radiation n’était en aucun cas excessive, et que le principe d’impartialité est respecté puisqu’il y a bien eu un contrôle ultérieur d’un organe judiciaire dont, réaffirme-t-elle, l’étendue est suffisante.

IV. – Portée

Dans l’arrêt Dahan c/ France, la Cour constate l’abandon progressif du contrôle restreint pour un contrôle entier du Conseil d’Etat, étant le juge de l’excès de pouvoir en matière de sanctions disciplinaires. Ce contrôle comprend “le passé du requérant, sa manière de servir, la gravité des faits reprochés et sa place dans la hiérarchie” (§65).

Le Conseil d’Etat s’est prononcé en faveur du contrôle normal en matière d’exactitude matérielle (CE, 14 janvier 1916, Camino n° 59619 59679) et de caractère fautif des faits reprochés (CE, 4 avril 1914, Gomel n°55125). Dès lors, la Cour EDH valide l’évolution du Conseil d’État en acceptant désormais de soumettre le contrôle de proportionnalité des sanctions disciplinaires au contrôle normal. Cet apport laisse néanmoins perplexe puisqu’aucun formalisme des modalités de ce contrôle n’est défini.

Quant au contentieux des sanctions disciplinaires, la jurisprudence européenne marque une volonté de déférer les sanctions, même disciplinaires, à un organe judiciaire de pleine juridiction possédant un pouvoir large et non plus au juge de l’excès de pouvoir (Cour EDH, 10 février 1983, Albert et Le Compte contre Belgique, n°7299/75 §29). Depuis l’arrêt CE, Société Atom du 16 février 2009 n°274000, le Conseil d’Etat adhère à ce changement pour une majorité de sanctions, excepté les sanctions disciplinaires, où il ne les soustrait qu’au juge de l’excès de pouvoir.

Contre toute attente, la Cour EDH élude la question du bien-fondé de la procédure précédant la sanction, négligeant le requérant. Et cela, sous couvert de qualifier le contrôle comme ayant une “étendue suffisante” et rétorquer que l’office du Conseil d’Etat est celui de la plénitude de juridiction.

Le Conseil d’Etat et la Cour EDH sont muets quant au rôle dominant du DGA dans la procédure disciplinaire en cause. La Cour aurait dû constater la violation de l’article 6§1, comme dans l’arrêt Cour EDH, 9 mars 2021, Eminağaoğlu c/ Turquie, n°76521/12, en ce que l’impartialité fonctionnelle fait défaut. La double exigence d’impartialité étant une condition sine qua non dans le prononcé des sanctions, la capitulation de la Cour EDH laisse donc au Conseil d’État le champ libre en matière de contentieux disciplinaire.