Protection subsidiaire : de nouveaux critères d’intensité permettant d’évaluer le degré de violence aveugle d’un conflit armé

par Chloé Jouveaux
Etudiante en Master Droit des libertés de l’UFR Droit
de l’Université de Caen Normandie

Affaires : 

• CNDA, 16 décembre 2020, M. Y., 20115807
• CNDA, 18 décembre 2020, M. K., 19058980

I.- Texte

• Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, art. L712-1 à L712-4

II.- Contexte

La protection subsidiaire (ci-après PS) est un outil propre à l’Union Européenne (ci-après UE), ne pouvant être examiné qu’après que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides ou la Cour nationale du droit d’asile (ci-après CNDA) aient débouté le demandeur du statut de réfugié CE, 22 févr. 2013, OFPRA c/ M. S., n°332701). Selon l’article 15 de la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011, plusieurs hypothèses permettent l’attribution de la PS. Celle qui retient notre attention porte sur le point c) où un civil doit démontrer qu’il est personnellement la cible d’un conflit armé caractérisé par une violence aveugle.

La Cour de justice de l’UE a précisé la notion de violence aveugle. Elle a posé le principe que l’individualisation des craintes n’est pas nécessaire lorsque la région d’origine du requérant est frappée par une violence aveugle intense. Dans cette situation le requérant se voit reconnaitre de manière automatique la PS. À l’inverse lorsque la violence aveugle est de faible intensité le requérant doit démontrer qu’en cas de retour il craint d’être exposé à des atteintes graves et individuelles contre sa vie ou sa personne (CJUE, Grde Ch., 17 février 2009, Meki Elgafaji, Aff. C-465/07).

En l’absence de critères permettant d’évaluer le seuil de violence aveugle d’un conflit armé, les Etats membres de l’UE bénéficient d’une large marge d’appréciation, entrainant des divergences jurisprudentielles « entre les formations de jugement » pouvant conduire à ce qu’une même région soit « en proie à une violence modérée ou intense » (Voir p. ex. J. Fernandez et C. Viel, « La protection incertaine des étrangers en provenance d’une zone de guerre », AJDA, 2016 p. 1961).

Pour pallier à cette insécurité juridique, la Grande Formation de la CNDA a récemment créé une liste de critères « tant quantitatifs que qualitatifs » afin de mieux justifier l’évaluation du niveau de violence aveugle (CNDA, 19 novembre 2020, M. M., n°18054661 et CNDA, 19 novembre 2020, M., N., n°19009476).

Deux décisions de la CNDA des 16 et 18 décembre 2020 ont appliqué ces indices. En l’espèce, les requérants, l’un Somalien, l’autre Afghan ont été déboutés de leur demande tendant au bénéfice du statut de réfugié. La CNDA s’est penchée sur leur situation personnelle au regard de la PS. Elle a procédé à la réévaluation du degré de violence aveugle du conflit somalien dans la région du Bas-Shabelle et à Mogadiscio (CNDA, 16 décembre 2020, M. Y., 20115807) puis en Afghanistan dans la province de Nangarhar (CNDA, 18 décembre 2020, M. K., 19058980).

III.- Analyse

Les critères récemment dégagés par la CNDA pour apprécier le niveau de violence aveugle d’un conflit armé sont divers. La Cour peut prendre en compte les méthodes de guerre, le nombre de victimes civiles, les violations des droits de l’homme ou encore les déplacements de population provoqués par le conflit.

Dans l’affaire du 16 décembre 2020, en analysant la VA du conflit armé présent dans la région du Bas-Shabelle en Somalie, la CNDA a retenu que celle-ci subissait de manière croissante des attaques aériennes. Le nombre de victimes civiles, qui, bien qu’à la baisse, restait important et de nombreuses personnes ont fui cette région pour cause d’insécurité. Pourtant il ne s’agissait que d’une violence aveugle de faible intensité. La CNDA a également étudié les points d’entrée du pays par lesquels le requérant devait transiter pour lui permettre un retour en toute sécurité dans sa région d’origine. Le demandeur estimait que l’aéroport international de Mogadiscio était l’unique point d’entrée du pays, et serait placé au cœur d’une situation de violence aveugle intense. Or, la Cour a établi que même si Mogadiscio restait la cible d’attentats, ces attaques ne visaient pas directement les civils, ni l’aéroport et n’affectaient pas son bon fonctionnement. En présence d’une VA de faible intensité dans la région du Bas-Shabelle et à Mogadiscio le requérant n’a pas réussi à démontrer qu’en cas de retour celui-ci risquait de subir des atteintes graves et personnelles imputables au conflit armé. La Cour a rejeté sa demande de PS.

Dans une autre affaire du 18 décembre 2020, au sujet d’un ressortissant afghan, la CNDA a appliqué la même méthode mais cette fois pour la province de Nangarhar. Qualifiée de particulièrement instable et préoccupante par le rapport du Secrétaire général des Nations unies, la Cour a conclu que la situation de violence aveugle était d’une exceptionnelle intensité. La situation personnelle du requérant n’avait pas à être analysée car il bénéficiait de manière quasi automatique de la PS. Dès lors la Cour s’efforce de rappeler que la seule preuve de la nationalité ne permet pas d’obtenir de manière systématique une PS.

IV.- Portée

Les décisions des 16 et 18 décembre 2020 démontrent l’ancrage d’un revirement jurisprudentiel marqué par la création de nouveaux indices qualitatifs et quantitatifs depuis le 19 novembre 2020. Peut-on considérer que cette création marque un tournant dans la jurisprudence de la CNDA?

Rappelons que la CNDA, réévalue constamment l’intensité de la violence aveugle présente dans le cadre d’un conflit armé. Une décision de la CNDA du 2 juillet 2012, M. C., n° 12008517 avait retenu que le conflit armé présent dans la région de Nangarhar en Afghanistan relevait d’une VA intense. Le 18 décembre 2020, la CNDA en réévaluant la VA de cette zone et faisant application des nouveaux critères, a conclu que la violence aveugle restait de forte intensité. Pour ce qui est de la Somalie, la CNDA avait conclu dans deux jurisprudences antérieures que la région du Bas-Shabelle et la ville de Mogadiscio ne relevaient pas d’une violence aveugle de forte intensité (CRR, 17 juillet 2007, 559572, Mme R. ép. A et CNDA, 23 juillet 2020, M. A., n°19047533). La CNDA a retenu la même solution dans sa décision du 16 décembre 2020.

Notons que les deux décisions du 19 novembre 2020 marquent un tournant. La ville de Kaboul, unique point d’entrée du pays, a longtemps été caractérisée par un conflit armé présentant un niveau élevé de violence aveugle. Un requérant Afghan se voyait reconnaitre de manière quasi automatique la PS (CNDA, 9 mars 2018, M. H., n°17045561). Cependant, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que le retour d’un Afghan à Kaboul ne l’exposait pas à des traitements prohibés par la Convention européenne des droits de l’homme (Cour EDH, 25 février 2020 A. S. N. et autres c. Pays-Bas, n°68377/17 et 530/18). Suite à cet arrêt, la CNDA a pratiqué un revirement dans deux décisions du 19 novembre 2020 en baissant le niveau d’intensité de la VA présente à Kaboul. Dorénavant un Afghan originaire de la capitale ou devant y transiter ne se verra plus systématiquement reconnaitre la PS sauf s’il apporte la preuve qu’en cas de retour il risque d’y subir des atteintes graves et individuelles contre sa vie ou sa personne. En revanche s’il démontre qu’il provient d’une autre région frappée par une violence aveugle intense, comme ce fut le cas dans la décision du 18 décembre 2020, la PS lui sera automatiquement accordée.

Appliqués aux décisions des 16 et 18 décembre 2020, les nouveaux critères permettant d’évaluer le degré de violence aveugle d’un conflit armé justifient davantage les décisions de la CNDA quant au choix d’accorder la PS de manière automatique ou en exigeant la preuve de l’individualisation des craintes. Ces indices ne marquent pas un assouplissement ni même un durcissement de la jurisprudence de la CNDA quant à l’évaluation de la violence aveugle. Reste la question de savoir ce qui entre dans le champ des atteintes graves et individuelles contre la vie ou la personne du requérant lorsque la violence aveugle est de faible intensité. Cet examen relève d’une appréciation au cas par cas. Peut-être faudrait-il que la CNDA précise cette notion, de la même manière qu’elle a récemment créé de nouveaux indices évaluant l’intensité de la violence aveugle dans le cadre d’un conflit armé ?