Le Conseil constitutionnel ne valide pas le cumul de sanctions pénale et administrative : un contrôle à l’aune du principe de nécessité des délits et des peines en matière de marchés financiers

L’Institut international des droits de l’Homme et de la paix et l’Université de Caen Normandie s’associent pour une série de « Points de vue » exclusifs.

Le Conseil constitutionnel ne valide pas le cumul de sanctions pénale et administrative : un contrôle à l’aune du principe de nécessité des délits et des peines en matière de marchés financiers

par Jihene FREDJ
Etudiante en Master Droit des libertés de l’UFR Droit
de l’Université de Caen Normandie

Affaire : Cons. const., décision 2021-965 QPC du 28 janvier 2022, Société Novaxia e.a.

I.- Textes

• Code monétaire et financier : par. II, f et par. III, c de l’article L. 621-15 et article L. 642-2
• Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 (ci-après DDHC) : Article 8

II.- Contexte

De premier abord, le marché financier peut sembler être le domaine le moins concerné par les violations des droits et des libertés fondamentaux. Cependant, cette décision du Conseil constitutionnel montre le contraire.

Un marché financier est, selon l’Autorité des marchés financiers (ci-après AMF), un lieu physique ou virtuel, où les acteurs du marché (acheteurs, vendeurs) se rencontrent pour négocier des produits financiers. Il permet de financer l’économie, tout en permettant aux investisseurs de placer leur épargne. Dans un contexte de scandales boursiers français où des sociétés, comme la fameuse affaire Altran de 2002, tentent de gonfler artificiellement leurs chiffres d’affaires, le juge et le législateur se sont chargés de réprimer tout abus faussant les marchés financiers.

L’AMF (selon l’article L.621-1 du même code) est une autorité publique indépendante créée par la loi du 1^er août 2003. Elle a pour mission de veiller à la protection de l’épargne investie dans les marchés d’instruments financiers et à leur bon fonctionnement. Cette autorité indépendante procède à des contrôles sur place et à des enquêtes et sa Commission des sanctions peut prononcer des sanctions à l’encontre des auteurs de manquements à la réglementation boursière.

En l’espèce, est en cause la constitutionnalité des dispositions de l’article L. 621-15 du Code monétaire et financier, qui répriment les obstacles aux fonctions des agents de l’AMF d’une sanction administrative pécuniaire. Ces mêmes faits constituent aussi un délit incriminé par l’article L. 642-2 du même code.

Il s’agit dans la présente affaire de la société Novaxia développement et autres, une société de gestion de portefeuille, qui a fait l’objet d’un contrôle par les agents de l’Autorité des marchés financiers, qui ont demandé la communication de certaines informations. Elle refuse, ce qui donne lieu à des sanctions pécuniaires prononcées par la Commission des sanctions de l’AMF. A l’occasion du recours formé contre cette décision devant la Cour d’appel de Paris, la société soulève une QPC, qui est renvoyée au Conseil constitutionnel par la Cour de cassation le 4 novembre 2021.

La QPC soulève la question de la conformité à la Constitution et en particulier à l’article 8 de la DDHC, des dispositions contestées, relatives à l’entrave à l’enquête ou au contrôle réalisés par les services de l’Autorité dans le cadre de sa mission de police administrative.

III.- Analyse

Le Conseil constitutionnel se penche sur deux moyens parmi les quatre soulevés par le requérant et écarte les deux autres rapidement. En l’espèce, la société alléguait que les manquements reprochés n’étaient pas définis de manière assez claire et étaient assortis d’une sanction « manifestement excessive ». Le grief le plus important dans cette affaire est celui de la violation du principe de nécessité de délits et des peines en raison du possible cumul entre la sanction administrative prévue par les dispositions contestées et la sanction pénale visée à l’article L.642-2.

Le Conseil décide d’opérer son contrôle sous l’angle du principe de nécessité et rend une décision de non-conformité partielle, prononçant l’inconstitutionnalité de la sanction administrative.

Ainsi, il commence par rappeler qu’une sanction pécuniaire peut avoir une nature répressive si elle revêt un caractère punitif selon l’article 8 DDHC, c’est-à-dire si celle-ci est manifestement élevée. Premièrement, sur la sanction administrative prévue, cette dernière est selon le juge constitutionnel une peine proportionnelle à la gravité des manquements réprimés et donc le législateur « a poursuivi l’objectif de préservation de l’ordre public économique » en s’assurant que le montant était assez dissuasif dans un but de prévenir les infractions et assurer l’efficacité des contrôles de l’AMF.

Deuxièmement, le Conseil s’attarde sur la question du cumul en rappelant tout d’abord son considérant de principe selon lequel une personne ne peut faire l’objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer les mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, et aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux. Il rappelle aussi que lorsqu’un cumul est admis, si ces conditions ne sont pas réunies, le montant global ne pourra dépasser la limite du maximum légal le plus élevé de l’une des sanctions encourues.

En l’espèce, l’entrave aux enquêtes et contrôles de l’AMF est réprimée par deux sanctions, l’une pénale (article L. 642-2 CMF) prévoyant deux ans d’emprisonnement et une amende de 300 000 euros ou de 1 500 000 euros s’agissant d’une personne morale conformément au Code pénal, l’autre administrative visée dans les dispositions contestées, dont le montant est fixé à 100 millions d’euros. Au regard de ces éléments, il ressort qu’un même fait peut faire l’objet d’un cumul de sanctions de même nature, à savoir pécuniaire, tout en ayant aussi un même objectif de protection de l’ordre public économique. Ce cumul est donc jugé contraire au principe de nécessité des peines et des délits.

IV.- Portée

Ce n’est pas la première fois qu’un article du Code monétaire et financier est abrogé au nom de la méconnaissance du principe de nécessité des peines dont découle la règle non bis in idem. En effet, d’autres dispositions de l’article contesté en l’espèce ont été censurées par deux décisions du 18 mars 2015, dans lesquelles le juge constitutionnel a posé les critères d’appréciation du jeu de la règle non bis in idem et le plafonnement au maximum de la sanction la plus élevée si le cumul est admis.

Pareillement, dans une décision QPC du 26 mars 2021, le juge constitutionnel a censuré le cumul de sanctions pénale et administrative concernant l’obstruction aux fonctions des agents de l’Autorité de la concurrence. Cette décision se rapproche du cas d’espèce puisqu’il s’agit du même type de comportement.

Cette décision QPC n’est donc pas nouvelle et s’inscrit dans la lignée d’une jurisprudence constitutionnelle protectrice en cas d’abus de marché. Cette solution est aussi conforme à la jurisprudence des juges européens. En effet, la question du cumul des sanctions administrative et pénale pour un même fait, a fait l’objet d’un important contentieux au niveau européen, la Cour européenne des droits de l’Homme ayant dans un premier temps exclu la possibilité de cumuler (arrêt Grande Stevens c. Italie), avant de l’admettre sous certaines conditions, en parlant de « prévisibilité » (arrêt A et B c. Norvège). La Cour de justice de l’Union européenne quant à elle, exige des « règles claires et précises ». Cette évolution du contentieux a ainsi poussé le Conseil constitutionnel au cours des dernières années à mieux cerner sa jurisprudence en la matière.

En effet, il s’agit d’un assouplissement du principe non bis in idem qui est un principe fondamental de la procédure pénale aux termes duquel « nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement à raison des mêmes faits ». On encadre ainsi une entorse à ce principe dans le but d’assurer une répression effective des infractions de marchés.

Bien que cette décision censure la superposition de sanctions par le biais d’un raisonnement classique, celle-ci soulève tout de même des questionnements. Il est regrettable que le Conseil ait esquivé les autres griefs soulevés par le requérant, à savoir l’atteinte à la vie privée et le droit de ne pas s’auto-accuser, susceptibles d’être atteints dès lors qu’il y a obligation de remettre certains documents aux agents de contrôle de l’AMF, sous peine de sanction.

En somme, le Conseil constitutionnel n’innove pas en la matière et se cantonne à son rôle habituel de gardien du principe de la nécessité des peines et des délits.